Unterschwellenvergabe

Die Unterschwellenvergabe umfasst alle Vergabeverfahren öffentlicher Auftraggeber, deren geschätzter Auftragswert die jeweiligen EU-Schwellenwerte nicht erreicht. Rechtlich ist sie das zweite Standbein des deutschen Vergaberechts, neben der Oberschwellenvergabe. Während im Oberschwellenbereich das GWB-Kartellvergaberecht (4. Teil GWB) gilt, ist die Unterschwellenvergabe haushaltsrechtlich angebunden und wird durch die Unterschwellenvergabeordnung (UVgO) und die VOB/A Abschnitt 1 konkretisiert.

Die UVgO wurde am 2. Februar 2017 im Bundesanzeiger bekanntgemacht und ersetzt die alte VOL/A für Liefer- und Dienstleistungsaufträge. Sie verfolgt drei Hauptziele: Modernisierung (durchgehende elektronische Kommunikation), Vereinfachung (klare Verfahrensarten, weniger Formvorschriften) und Mittelstandsfreundlichkeit (Losbildung, vereinfachte Wertgrenzen). Für Bauleistungen blieb die VOB/A bestehen, Abschnitt 1 für den Unterschwellenbereich, Abschnitt 2 (VOB/A-EU) für den Oberschwellenbereich.

Wer ist betroffen?

Die Unterschwellenvergabe betrifft praktisch jede Vergabestelle in Deutschland, Bund, Länder, Kommunen, Eigenbetriebe, Anstalten des öffentlichen Rechts und Sektorenauftraggeber, soweit deren Auftragswerte unter den EU-Schwellen liegen. Statistisch fallen rund 80 % aller öffentlichen Aufträge in diesen Bereich. Für mittelständische Unternehmen ist die Unterschwellenvergabe deshalb der wichtigste Zugang zum öffentlichen Markt: weniger formale Hürden, regionalere Auftraggeber, oft schnellere Verfahren.

Geltung nach Bundesland

Die UVgO ist eine Verfahrensordnung, keine unmittelbar geltende Rechtsnorm. Sie wird erst durch Verweisung im Haushaltsrecht der jeweiligen Gebietskörperschaft verbindlich. Bund: Anwendung seit 2. September 2017 durch Allgemeine Verwaltungsvorschrift. Länder: Die meisten Bundesländer haben die UVgO eingeführt, Nordrhein-Westfalen, Bayern, Baden-Württemberg, Niedersachsen, Hessen u. a. Abweichungen: Sachsen wendet bis heute teilweise die alte VOL/A mit landesrechtlichen Modifikationen an, Bayern hat eigene Wertgrenzen über die Bayerische Wertgrenzenbekanntmachung definiert. Bieter müssen deshalb je nach Bundesland prüfen, welche Verfahrensordnung konkret gilt.

Abgrenzung zu Oberschwelle und Direktauftrag

Drei Wertbereiche prägen das deutsche Vergaberecht: Direktauftrag (Bagatellgrenze, je nach Bundesland 1.000–3.000 € netto für Lieferungen, bis 10.000 € für Bauleistungen) ohne formales Verfahren, Unterschwellenbereich (UVgO/VOB/A Abschnitt 1) mit vereinfachten Verfahren und Oberschwellenbereich (GWB/VgV/VOB/A-EU) mit EU-weiter Bekanntmachung und Vergabekammer-Rechtsschutz. Die Bagatellgrenze für UVgO-Verfahren liegt in der Praxis bei rund 50.000 €: Darunter erlauben viele Landeswertgrenzen eine direkte Verhandlungsvergabe; darüber sind formale Verfahren mit Bekanntmachung üblich.

Die Unterschwellenvergabe ist damit der Bereich, in dem Vergaberecht am praktischsten erlebbar wird, mit weniger juristischer Komplexität als im EU-Bereich, aber denselben Grundprinzipien Wettbewerb, Transparenz, Gleichbehandlung und Wirtschaftlichkeit.

Die Unterschwellenvergabe stützt sich nicht auf ein Bundesgesetz im engeren Sinn, sondern auf eine Kaskade aus Haushaltsrecht, Verwaltungsvorschriften und Verfahrensordnungen. Maßgeblich sind:

Bundesebene. § 55 Bundeshaushaltsordnung (BHO) und § 30 Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) verlangen, dass öffentliche Aufträge nach öffentlicher Ausschreibung vergeben werden, soweit nicht die Natur des Geschäfts oder besondere Umstände eine Ausnahme rechtfertigen. Die Unterschwellenvergabeordnung (UVgO) konkretisiert dieses Prinzip für Liefer- und Dienstleistungen. Sie wurde durch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift des Bundes vom 2. September 2017 für Bundesbehörden verbindlich gemacht.

Länderebene. Jedes Bundesland hat eine eigene Landeshaushaltsordnung (LHO) und ein Vergabegesetz, das die UVgO oder VOB/A für Landes- und Kommunalauftraggeber verbindlich macht, mit teils erheblichen Abweichungen bei Wertgrenzen, Losgrößen und Tariftreue-Auflagen.

Bauleistungen. Für Bauleistungen unterhalb der EU-Schwelle gilt nicht die UVgO, sondern die VOB/A Abschnitt 1. § 3 VOB/A nennt die zulässigen Verfahrensarten: Öffentliche Ausschreibung, Beschränkte Ausschreibung (mit und ohne Teilnahmewettbewerb) und Freihändige Vergabe.

Abgrenzung zum EU-Recht. Erst ab den EU-Schwellenwerten greift der 4. Teil GWB (§§ 97 ff.). § 106 GWB legt fest, ab wann ein Auftrag dem Kartellvergaberecht unterfällt, nämlich dann, wenn die Schwellenwerte nach Art. 4 RL 2014/24/EU erreicht oder überschritten werden. Ab 1. Januar 2026 betragen diese: 221.000 € für Liefer- und Dienstleistungen (Bund: 143.000 €), 5.538.000 € für Bauleistungen und 443.000 € im Sektorenbereich. Unterhalb dieser Beträge ist die Unterschwellenvergabe anwendbar.

Verfahrensarten nach UVgO. § 8 UVgO definiert die zulässigen Verfahren: Öffentliche Ausschreibung (§ 9 UVgO) als Regelverfahren, Beschränkte Ausschreibung mit Teilnahmewettbewerb (§ 10 UVgO), Beschränkte Ausschreibung ohne Teilnahmewettbewerb (§ 11 UVgO bis zu bestimmten Wertgrenzen), Verhandlungsvergabe (§ 12 UVgO, mit oder ohne Teilnahmewettbewerb, ersetzt die frühere Freihändige Vergabe) und Direktauftrag (§ 14 UVgO bis 1.000 € netto).

Rechtsschutz. Im Unterschwellenbereich gibt es keine Vergabekammer. Übergangener Bieter können beim Zivilgericht eine einstweilige Verfügung beantragen, Schadensersatz nach §§ 280 ff. BGB i.V.m. dem vorvertraglichen Vertrauensverhältnis geltend machen oder eine Aufsichtsbeschwerde bei der Kommunal- bzw. Rechtsaufsicht erheben. Die Rüge gegenüber der Vergabestelle bleibt zentral, weil sie das Vertrauensverhältnis dokumentiert und Schadensersatzansprüche absichert. Das BVerfG hat im Beschluss vom 13. Juni 2006 (1 BvR 1160/03) klargestellt, dass auch Unterschwellen-Vergaben dem Anspruch auf effektiven Rechtsschutz unterliegen.

Ein kommunaler Eigenbetrieb in Nordrhein-Westfalen plant die Beschaffung einer neuen IT-Infrastruktur für die Verwaltung, Hardware, Lizenzen, Inbetriebnahme. Geschätzter Auftragswert: rund 180.000 € netto. Damit liegt der Auftrag deutlich unter dem EU-Schwellenwert für Lieferleistungen (221.000 € ab 2026), aber weit über der Bagatellgrenze.

Die Vergabestelle wendet die UVgO an, weil NRW sie für Kommunen verbindlich eingeführt hat. Der Ablauf:

1. Bedarfsermittlung und Markterkundung. Die IT-Abteilung definiert technische Anforderungen, holt unverbindliche Indikationen ein und kalkuliert den Auftragswert. Ergebnis: Eine Öffentliche Ausschreibung nach § 9 UVgO ist die wirtschaftlichste Verfahrensart.
2. Bekanntmachung. Die Vergabestelle veröffentlicht die Ausschreibung auf der Plattform DTVP und auf vergabe.nrw.de, nicht auf TED, weil keine EU-Pflicht besteht. Mindestbewerbungsfrist: 30 Tage nach § 14 UVgO.
3. Vergabeunterlagen. Leistungsbeschreibung, Bewerbungsbedingungen, Eignungsanforderungen (Umsatz, Referenzen, Eigenerklärung) und Wertungskriterien werden über die Plattform zum Download bereitgestellt.
4. Angebote und Wertung. Acht Angebote gehen ein. Die Vergabestelle prüft Eignung, Auskömmlichkeit und führt die Angebotswertung nach dem wirtschaftlichsten Angebot durch (60 % Preis, 40 % Qualität).
5. Information und Zuschlag. Anders als im Oberschwellenbereich gilt keine zwingende 10-Tage-Stillhaltefrist nach § 134 GWB. Die Vergabestelle informiert die unterlegenen Bieter dennoch schriftlich, weil das aus haushaltsrechtlicher Vorsicht und zur Rechtsschutzwahrung üblich ist. Nach kurzer Frist erteilt sie den Zuschlag.

Gesamtdauer: etwa 8 Wochen statt 4–6 Monaten wie im Oberschwellenverfahren. Für mittelständische IT-Anbieter ist das ein typisches und gut bearbeitbares Szenario.

Die Unterschwellenvergabe wirkt einfach, tatsächlich passieren hier viele vermeidbare Fehler auf Vergabestellen- und Bieterseite:

• Falsche Schwellenwertberechnung. Vergabestellen schätzen den Auftragswert zu niedrig (z. B. ohne Optionen oder Verlängerungsklauseln), um im Unterschwellenbereich zu bleiben. § 3 VgV / § 1 UVgO verlangen aber eine realistische Gesamtschätzung inkl. aller Optionen und Folgeaufträge, sonst droht ein nachträgliches Nachprüfungsverfahren.
• Anwendung der falschen Verfahrensordnung. Bauleistungen werden versehentlich nach UVgO statt VOB/A vergeben oder umgekehrt. Die UVgO gilt nur für Liefer- und Dienstleistungen; für Bauaufträge ist immer die VOB/A Abschnitt 1 anzuwenden.
• Bundesland-Unkenntnis. Bieter und Vergabestellen übersehen landesrechtliche Abweichungen. In Sachsen gelten andere Wertgrenzen als in NRW, in Bayern wieder andere, wer mit Standardvorlagen aus einem Bundesland in ein anderes geht, riskiert formale Fehler.
• Rügepflicht ignoriert. Bieter glauben, im Unterschwellenbereich gebe es keine Rüge. Falsch: Wer einen Vergabefehler erkennt und nicht zeitnah rügt, verwirkt seine Schadensersatzansprüche. Die Rüge ist auch hier Voraussetzung für effektiven Rechtsschutz vor dem Zivilgericht.
• Direktauftrag ohne Marktübersicht. Vergabestellen nutzen den Direktauftrag (bis 1.000 € netto nach § 14 UVgO) ohne mindestens zwei Vergleichsangebote, das verletzt das Wirtschaftlichkeitsgebot und kann in der Rechnungsprüfung beanstandet werden.
• Unterlassen der Auftragsbekanntmachung im EU-Grenzbereich. Liegt der Auftragswert nahe der EU-Schwelle (z. B. 215.000 € bei einem Dienstleistungsauftrag), riskiert die Vergabestelle, bei nachträglichen Mengenanpassungen die Schwelle zu überschreiten, ohne EU-Bekanntmachung wird das Verfahren angreifbar.

Wer regelmäßig an Unterschwellenvergaben teilnimmt, als Vergabestelle oder Bieter, etabliert wenige feste Routinen, die Fehler verhindern und die Erfolgsquote spürbar erhöhen:

• Wertbereich vor Verfahrenswahl bestimmen. Schätzen Sie den Auftragswert realistisch (inkl. Optionen, Verlängerungen, Folgeaufträge) und dokumentieren Sie die Schätzung. So wählen Sie zwischen Direktauftrag, Verhandlungsvergabe, Beschränkter oder Öffentlicher Ausschreibung die richtige Verfahrensart und vermeiden spätere Angreifbarkeit.
• Landesvergabegesetz prüfen. Vor jedem Verfahren die aktuelle Wertgrenzenbekanntmachung des jeweiligen Bundeslands abrufen. Wertgrenzen und Tariftreue-Auflagen ändern sich jährlich; veraltete Vorlagen sind eine häufige Fehlerquelle.
• E-Vergabe nutzen, auch wenn nicht zwingend. Seit 1. Januar 2022 ist die E-Vergabe auch im Unterschwellenbereich nach § 38 UVgO grundsätzlich verpflichtend. Selbst wo Ausnahmen bestehen, lohnt die digitale Abwicklung, sie schafft Revisionssicherheit und beschleunigt Verfahren.
• Bieterinventar pflegen. Vergabestellen sollten eine Liste qualifizierter Bieter führen, die für Beschränkte Ausschreibungen ohne Teilnahmewettbewerb (§ 11 UVgO) in Frage kommen. Mindestens drei Bieter sind anzufragen, aus wechselnden Pools, um Wettbewerb zu sichern.
• Frühe Markterkundung. Bei innovativen Beschaffungen lohnt eine vorgeschaltete Markterkundung nach § 28 VgV analog: Sie schafft realistische Leistungsbilder und reduziert die Gefahr unwirtschaftlicher Wertgrenzen.
• Zentrale Suche statt manueller Portalrecherche. Bieter überwachen idealerweise nicht 20 Portale einzeln, sondern nutzen eine zentrale Aggregation. Mit Patterno finden Sie auch regionale Unterschwellenvergaben aus über 180 Portalen in einem einzigen Posteingang.