Rahmenvertrag

Ein Rahmenvertrag ist eine Vereinbarung zwischen einem oder mehreren öffentlichen Auftraggebern und einem oder mehreren Unternehmen, die die Bedingungen für eine Reihe künftiger Einzelaufträge innerhalb eines festgelegten Zeitraums festlegt – insbesondere Preise, Mengen und Leistungsinhalte. Der entscheidende Vorteil: Steht der Rahmen einmal, können einzelne Aufträge (sogenannte Abrufe oder Call-offs) abgerufen werden, ohne dass jedes Mal ein vollständiges Vergabeverfahren durchlaufen werden muss.

Rahmenvertrag oder Rahmenvereinbarung?

In der vergaberechtlichen Fachsprache ist der präzise Begriff Rahmenvereinbarung. Genau diesen Terminus verwenden das GWB und die VgV. Der umgangssprachlich verbreitete „Rahmenvertrag" meint im öffentlichen Beschaffungswesen praktisch dasselbe Instrument. Wichtig ist die juristische Feinheit: Eine Rahmenvereinbarung begründet anders als ein klassischer Liefervertrag keine unmittelbare Abnahmepflicht für eine bestimmte Menge – sie schafft den verbindlichen Rahmen, aus dem heraus später konkrete Aufträge erteilt werden.

Abgrenzung zum dynamischen Beschaffungssystem

Die Rahmenvereinbarung ist von verwandten Beschaffungsformen zu unterscheiden. Das dynamische Beschaffungssystem ist – anders als die Rahmenvereinbarung – während seiner Laufzeit jederzeit für neue Bieter offen und vollelektronisch organisiert. Die Rahmenvereinbarung hingegen ist nach dem Zuschlag „geschlossen": Nur die ausgewählten Vertragspartner können bedient werden.

Ein oder mehrere Vertragspartner

Man unterscheidet zwei Grundtypen:

• Rahmenvertrag mit einem Unternehmen (Einpartner-Modell): Einzelaufträge werden direkt an den einen Vertragspartner vergeben. Die Bedingungen stehen bereits fest; der Abruf erfolgt ohne weiteres Verfahren. Bei Lücken kann der Auftraggeber das Unternehmen nach § 21 Abs. 3 VgV zur Vervollständigung des Angebots in Textform auffordern.
• Rahmenvertrag mit mehreren Unternehmen (Mehrpartner-Modell): Hier werden mehrere Bieter im selben Verfahren zu Vertragspartnern. Die Einzelabrufe erfolgen entweder nach im Voraus festgelegten objektiven Bedingungen oder über einen erneuten Wettbewerb unter den Rahmenvertragspartnern (umgangssprachlich Mini-Wettbewerb).

Höchstmenge und Höchstwert

Eine in der Praxis zentrale Anforderung betrifft die Mengen- und Wertbegrenzung. Seit der EuGH-Rechtsprechung müssen Auftraggeber in der Bekanntmachung nicht nur eine geschätzte Menge bzw. einen geschätzten Wert angeben, sondern auch eine verbindliche Höchstmenge und/oder einen Höchstwert. Ist diese Obergrenze ausgeschöpft, verliert die Rahmenvereinbarung ihre Wirkung – weitere Abrufe sind dann nicht mehr zulässig.

Für Unternehmen sind Rahmenverträge attraktiv, weil sie planbaren Umsatz über mehrere Jahre und eine langfristige Geschäftsbeziehung zum Auftraggeber bedeuten. Wer im täglichen Geschäft systematisch nach solchen Rahmenverträgen sucht, kann mit Patterno-HIT über mehr als 180 Vergabeplattformen hinweg genau die Ausschreibungen herausfiltern lassen, in denen Rahmenvereinbarungen zum eigenen Leistungsprofil passen.

Die Rahmenvereinbarung ist sowohl europarechtlich als auch national klar verankert.

Europarechtliche Grundlage. Artikel 33 der EU-Vergaberichtlinie 2014/24/EU regelt die Rahmenvereinbarung als zulässiges Instrument der öffentlichen Beschaffung. Die Richtlinie schreibt insbesondere die grundsätzliche Höchstlaufzeit von vier Jahren fest und untersagt eine missbräuchliche Nutzung, die den Wettbewerb behindern würde.

Legaldefinition im GWB. Auf nationaler Ebene definiert § 103 Abs. 5 GWB die Rahmenvereinbarung als Vereinbarung zwischen einem oder mehreren öffentlichen Auftraggebern und einem oder mehreren Unternehmen zur Festlegung der Bedingungen für die während eines bestimmten Zeitraums zu vergebenden Aufträge – insbesondere in Bezug auf den Preis. Für die Vergabe der Rahmenvereinbarung selbst gelten dieselben Vorschriften wie für die Vergabe entsprechender öffentlicher Aufträge.

Verfahrensregeln in der VgV. Die zentrale verfahrensrechtliche Norm für Liefer- und Dienstleistungen ist § 21 VgV. Geregelt sind insbesondere:

• Höchstlaufzeit: Nach § 21 Abs. 6 VgV darf die Laufzeit höchstens vier Jahre betragen, es sei denn, es liegt ein im Gegenstand der Rahmenvereinbarung begründeter Sonderfall vor.
• Einpartner-Rahmenvereinbarung (§ 21 Abs. 3 VgV): Aufträge werden im Rahmen der festgelegten Bedingungen vergeben; bei Bedarf kann der Auftraggeber den Vertragspartner zur Vervollständigung des Angebots in Textform auffordern.
• Mehrpartner-Rahmenvereinbarung (§ 21 Abs. 4 VgV): Einzelaufträge können direkt ohne erneuten Wettbewerb (wenn alle Bedingungen feststehen), teils direkt und teils im erneuten Wettbewerb oder vollständig im erneuten Wettbewerb vergeben werden.
• Erneuter Wettbewerb (§ 21 Abs. 5 VgV): Aufforderung der leistungsfähigen Vertragspartner in Textform, angemessene Angebotsfrist, vertrauliche Angebotsbehandlung und Zuschlag auf das wirtschaftlichste Angebot anhand der bekannt gegebenen Kriterien.

Für Bauleistungen findet sich die parallele Regelung in § 4a EU VOB/A; siehe dazu auch die VOB/A.

EuGH-Rechtsprechung zur Höchstmenge. Mit dem Urteil vom 17. Juni 2021 in der Rechtssache C-23/20 („Simonsen & Weel") hat der Europäische Gerichtshof entschieden, dass öffentliche Auftraggeber in der Bekanntmachung sowohl die geschätzte als auch die maximale Menge bzw. den maximalen Wert der zu erbringenden Leistungen angeben müssen. Ist die Höchstmenge erreicht, ist die Rahmenvereinbarung „erschöpft" und entfaltet keine Wirkung mehr. Die Höchstmenge muss sachlich begründbar sein – unrealistisch hohe Werte sind unzulässig.

Schwellenwertberechnung. Maßgeblich für die Verfahrenswahl ist der geschätzte Auftragswert über die gesamte Laufzeit. Nach § 3 VgV ist bei Rahmenvereinbarungen der Gesamtwert aller über die Laufzeit geplanten Einzelaufträge zu schätzen, einschließlich etwaiger Verlängerungsoptionen. Liegt dieser über dem EU-Schwellenwert, ist die Rahmenvereinbarung EU-weit auszuschreiben. Bei wesentlichen Vertragsänderungen während der Laufzeit greifen die Grenzen des § 132 GWB.

Ein kommunaler Klinikverbund schreibt einen vierjährigen Rahmenvertrag für medizinische Verbrauchsmaterialien mit einem geschätzten Volumen von 6 Mio. € europaweit aus. Da der Auftragswert über die gesamte Laufzeit deutlich über dem EU-Schwellenwert für Lieferaufträge liegt, ist die VgV einschlägig.

Verfahrensgestaltung. Der Verbund entscheidet sich für eine Mehrpartner-Rahmenvereinbarung mit drei Lieferanten, um Versorgungssicherheit zu gewährleisten. Die Vergabe der Rahmenvereinbarung selbst erfolgt im offenen Verfahren. In der Bekanntmachung gibt der Verbund eine geschätzte Jahresmenge sowie – entsprechend der EuGH-Rechtsprechung – eine verbindliche Höchstmenge für die gesamte Laufzeit an.

Ablauf:

1. Bekanntmachung. Die Auftragsbekanntmachung wird auf TED veröffentlicht. Sie enthält geschätzte Menge, Höchstmenge, Laufzeit (vier Jahre) und die Zuschlagskriterien.
2. Angebotswertung. Nach Fristablauf werden die Angebote gewertet; die drei wirtschaftlichsten Bieter erhalten den Zuschlag und werden Rahmenvertragspartner.
3. Einzelabruf über erneuten Wettbewerb. Für jede konkrete Bestellung – etwa eine größere Charge OP-Material – fordert der Verbund alle drei Partner nach § 21 Abs. 5 VgV in Textform zur Angebotsabgabe auf. Den Abruf erhält das wirtschaftlichste Angebot.
4. Überwachung der Höchstmenge. Der Verbund dokumentiert die abgerufenen Mengen laufend. Ist die Höchstmenge vor Laufzeitende ausgeschöpft, muss neu ausgeschrieben werden.

Ein ähnliches Bild zeigt sich bei pharma-Beschaffungen: Arzneimittel-Rabattverträge der gesetzlichen Krankenkassen sind funktional Rahmenvereinbarungen und werden – sofern oberhalb der Schwelle – nach den Vorschriften des GWB ausgeschrieben. Ein mittelständischer Lieferant, der Patterno-HIT zur Marktbeobachtung einsetzt, erhält solche Rahmenvertrags-Bekanntmachungen am Tag der Veröffentlichung in seinem täglichen Briefing, ohne TED und Landesplattformen manuell durchsuchen zu müssen.

Rahmenverträge gelten als effizientes Beschaffungsinstrument – in der Praxis führen aber typische Fehler zu Rügen und Nachprüfungsverfahren:

• Fehlende Höchstmenge oder Höchstwert. Der häufigste Fehler nach dem Simonsen-&-Weel-Urteil: Wird in der Bekanntmachung keine verbindliche Höchstmenge bzw. kein Höchstwert angegeben, ist die Rahmenvereinbarung angreifbar. Eine bloße Schätzmenge genügt nicht.
• Falsche Schwellenwertberechnung. Bei Rahmenvereinbarungen ist der Gesamtwert über die gesamte Laufzeit nach § 3 VgV zu schätzen – nicht nur das Jahresvolumen. Eine zu niedrige Schätzung kann dazu führen, dass das Verfahren rechtswidrig unterhalb der Schwelle geführt wird.
• Überschreitung der Vierjahresgrenze ohne Begründung. Eine Laufzeit über vier Jahre ist nur in einem im Gegenstand begründeten Sonderfall (§ 21 Abs. 6 VgV) zulässig. Pauschale Begründungen oder reine Bequemlichkeit tragen nicht.
• Wesentliche Änderung der Bedingungen beim Abruf. Die Einzelabrufe müssen sich im Rahmen der ursprünglich festgelegten Bedingungen halten. Werden beim Abruf neue, wesentliche Leistungs- oder Preisparameter eingeführt, liegt eine unzulässige Auftragsänderung nach § 132 GWB vor.
• Verwechslung mit dem dynamischen Beschaffungssystem. Wer während der Laufzeit neue Bieter aufnehmen möchte, braucht ein dynamisches Beschaffungssystem – die Rahmenvereinbarung ist nach Zuschlag für neue Partner geschlossen.
• Annahme einer Abnahmegarantie durch den Bieter. Ein Rahmenvertrag verpflichtet den Auftraggeber grundsätzlich nicht zur Abnahme einer bestimmten Menge. Bieter, die ihre Kalkulation auf die geschätzte Menge stützen, tragen das Mengenrisiko.

Für rechtssichere und wirtschaftlich erfolgreiche Rahmenverträge haben sich folgende Empfehlungen bewährt – sowohl für Vergabestellen als auch für Bieter:

• Höchstmenge realistisch und nachvollziehbar festlegen. Auftraggeber sollten die Höchstmenge bzw. den Höchstwert sachlich begründen und dokumentieren. Zu knappe Werte zwingen zur vorzeitigen Neuvergabe, unrealistisch hohe Werte sind rechtswidrig.
• Abrufmechanismus klar definieren. Ob Direktabruf nach festen Bedingungen oder erneuter Wettbewerb – die Methode muss bereits in den Vergabeunterlagen eindeutig und mit objektiven Kriterien beschrieben sein. Nachträgliche Wahlfreiheit ist unzulässig.
• Mehrpartner-Modell bei Versorgungssicherheit prüfen. Wo Liefersicherheit kritisch ist (etwa im Gesundheitswesen), kann ein Mehrpartner-Modell mit erneutem Wettbewerb sinnvoll sein – es kombiniert Wettbewerb mit Ausfallredundanz.
• Gesamtwert sauber über die Laufzeit schätzen. Die Schätzung des Auftragswerts muss alle Einzelaufträge inklusive Verlängerungsoptionen erfassen. Das entscheidet über die richtige Verfahrenswahl und den Rechtsschutz.
• Losbildung mitdenken. Wird der Rahmenvertrag in Lose aufgeteilt, verbessert das die Chancen kleiner und mittlerer Unternehmen und entspricht dem Mittelstandsgebot.
• Frühzeitige Marktbeobachtung für Bieter. Rahmenverträge laufen typischerweise vier Jahre – wer einen Zuschlag verpasst, ist für lange Zeit ausgeschlossen. Eine systematische, KI-gestützte Marktbeobachtung über alle relevanten Vergabeplattformen hinweg sorgt dafür, dass kein passender Rahmenvertrag übersehen wird.
• Vergabevermerk lückenlos führen. Verfahrensart, Festlegung der Höchstmenge und Begründung einer etwaigen Überschreitung der Vierjahresgrenze gehören in den Vergabevermerk – im Streitfall die zentrale Verteidigungslinie.