Submission

Die Submission ist im deutschen Vergaberecht der formelle, zu einem genau festgelegten Zeitpunkt stattfindende Akt der Angebotsöffnung. Der Begriff stammt aus dem Bauwesen und wird in der VOB/A als gesetzlicher Verfahrensschritt bezeichnet. Umgangssprachlich nutzen Praktiker den Begriff synonym für jede Form der Angebotsöffnung, auch in Verfahren nach VgV für Liefer- und Dienstleistungsaufträge oder nach UVgO im Unterschwellenbereich.

Der Zeitpunkt der Submission wird als Submissionstermin oder Eröffnungstermin bezeichnet. Er ist in der Bekanntmachung und in den Vergabeunterlagen verbindlich vorgegeben. Bis zu diesem Zeitpunkt, häufig identisch mit dem Ende der Angebotsfrist, müssen alle Angebote vollständig, verschlossen oder elektronisch verschlüsselt bei der Vergabestelle eingegangen sein. Verspätet eingegangene Angebote werden ausnahmslos ausgeschlossen.

Ziel und Zweck

Die Submission erfüllt drei zentrale Funktionen:

1. Wettbewerbssicherung. Da alle Angebote gleichzeitig geöffnet werden, kann kein Bieter im Nachhinein auf Konkurrenzpreise reagieren oder sein Angebot nachbessern. Der Wettbewerb ist mit der Submission „eingefroren“.
2. Transparenz und Manipulationsschutz. Das Vier-Augen-Prinzip und die lückenlose Niederschrift verhindern Veränderungen an Angeboten nach Fristablauf. Streitigkeiten lassen sich anhand des Submissionsprotokolls rekonstruieren.
3. Gleichbehandlung. Alle Bieter werden zum selben Zeitpunkt nach denselben Regeln behandelt, ein Kernprinzip des Vergaberechts.

Ablauf der Submission im Überblick

Die klassische Submission folgt einem strikten Drehbuch:

• Vor dem Termin werden die fristgerecht eingegangenen Angebote unter Verschluss gehalten. Bei Papierangeboten kommt der versiegelte Eingangsstempel zum Einsatz, bei E-Vergabe bleibt das Angebot bis zur Öffnung verschlüsselt auf der Plattform.
• Zu Beginn des Submissionstermins wird festgestellt, welche Bieter Angebote eingereicht haben und ob alle fristgerecht eingegangen sind.
• Anschließend werden die Angebote geöffnet, im Bauwesen nach § 14 EU VOB/A in Anwesenheit interessierter Bieter, bei Liefer- und Dienstleistungsaufträgen unter Ausschluss der Öffentlichkeit.
• Zum Schluss werden Name und Anschrift jedes Bieters sowie die Endbeträge der Angebote, im Bauwesen häufig auch wesentliche Preispositionen, verlesen und im Protokoll erfasst.

Nach der Submission ist die formelle Angebotsphase beendet. Das Verfahren tritt in die Wertungsphase ein. Bis zur Zuschlagserteilung sind die Bieter an ihr Angebot gebunden, diese Frist heißt Bindefrist und beträgt regelmäßig 30 bis 60 Tage.

Submission vs. Angebotsöffnung

In der VOB/A heißt der Vorgang offiziell Eröffnungstermin (§ 14 EU VOB/A), umgangssprachlich Submission. In der VgV heißt derselbe Vorgang schlicht Angebotsöffnung (§ 55 VgV). Die Unterschiede sind nicht nur sprachlich: Bei der Bau-Submission haben Bieter ein Anwesenheitsrecht, bei der VgV-Angebotsöffnung nicht. Das hat historische Gründe, im Bauwesen besteht traditionell ein höherer Transparenzanspruch, weil Bauleistungen vor Ort und häufig mit lokalen Partnern erbracht werden. Mit Patterno Hit lassen sich Ausschreibungen aller Verfahrensarten zentral monitoren, inklusive Submissionstermin, Angebotsfrist und Bindefrist in einer Übersicht.

Die Submission ist in mehreren vergaberechtlichen Regelwerken verankert. Welches gilt, hängt von der Auftragsart und dem Auftragswert ab.

§ 14 EU VOB/A (Bauleistungen oberhalb EU-Schwellenwert). Hier ist der Begriff Eröffnungstermin gesetzlich verankert. Die Vorschrift regelt: Angebote sind bis zum Ablauf der Angebotsfrist verschlossen aufzubewahren und erst zum Eröffnungstermin zu öffnen. Mindestens zwei Vertreter der Vergabestelle müssen anwesend sein. Bieter haben das Recht, am Eröffnungstermin teilzunehmen. Verlesen werden Name und Anschrift der Bieter, die Endbeträge der Angebote sowie weitere Preisangaben, soweit sie in der Bekanntmachung gefordert wurden. Die Niederschrift ist allen Bietern auf Verlangen zu übermitteln.

§ 14 VOB/A (Bauleistungen unterhalb EU-Schwellenwert). Im Unterschwellenbereich gilt die nationale VOB/A weitgehend parallel zur EU-Variante. Auch hier ist die Anwesenheit der Bieter zulässig, und die wesentlichen Inhalte der Angebote werden verlesen.

§ 55 VgV (Liefer- und Dienstleistungen oberhalb EU-Schwellenwert). Bei Liefer- und Dienstleistungsaufträgen heißt der Vorgang offiziell Angebotsöffnung. Die Öffnung erfolgt unter Ausschluss der Öffentlichkeit, ein Anwesenheitsrecht der Bieter besteht nicht. Verlesen wird nichts; statt eines Submissionsprotokolls wird eine schriftliche oder elektronische Niederschrift gefertigt, die ebenfalls dem Vier-Augen-Prinzip unterliegt.

§ 40 UVgO (Liefer- und Dienstleistungen unterhalb EU-Schwellenwert). Auch hier ist eine Niederschrift zu fertigen, jedoch mit reduzierten formellen Anforderungen.

Vier-Augen-Prinzip als ungeschriebene Grundregel. Die Anforderung, dass mindestens zwei Mitarbeitende der Vergabestelle an der Submission beteiligt sind, ergibt sich nicht aus einer einzelnen Norm, sondern aus dem allgemeinen Transparenz- und Wettbewerbsgrundsatz nach § 97 GWB. Auch der Bundesrechnungshof und die Vergabekammern verlangen es als zwingenden Bestandteil ordnungsgemäßer Vergabeverfahren.

Folgen formeller Fehler. Wird die Submission ohne Vier-Augen-Prinzip durchgeführt, das Protokoll lückenhaft geführt oder werden Angebote vor dem festgelegten Zeitpunkt geöffnet, sind diese Fehler im Nachprüfungsverfahren angreifbar. In schweren Fällen kann das Verfahren aufgehoben und neu durchgeführt werden müssen.

Eine Stadt im Ruhrgebiet schreibt die Sanierung einer Grundschule im Wert von 3,2 Mio. € europaweit nach VOB/A aus. Submissionstermin: Donnerstag, 11:00 Uhr, im Sitzungssaal des Schulverwaltungsamtes. 14 Bauunternehmen haben fristgerecht ihre Angebote über das Vergabeportal DTVP elektronisch eingereicht.

Der Ablauf am Submissionstag:

1. 10:45 Uhr. Die beiden Vergabesachbearbeiter loggen sich gemeinsam in die Vergabeplattform ein. Jeder von ihnen besitzt einen Teil-Schlüssel; erst beide zusammen können die Angebote entschlüsseln. Im Sitzungssaal sind sechs Vertreter der Bieter erschienen, weitere acht haben auf eine Teilnahme verzichtet.
2. 11:00 Uhr. Der leitende Sachbearbeiter eröffnet den Termin formell, weist auf das Vier-Augen-Prinzip hin und stellt fest, dass keine verspäteten Angebote eingegangen sind. Die Plattform zeigt jeden Eingangszeitpunkt sekundengenau an.
3. 11:05 Uhr. Die Angebote werden nacheinander geöffnet. Für jeden Bieter werden verlesen: Firmenname, Sitz, Endbetrag des Hauptangebots, Anzahl der Nebenangebote, geforderte Eignungsnachweise. Beispiel: „Bauunternehmen Müller GmbH, Essen, Hauptangebot 3.180.450 € brutto, 2 Nebenangebote, Eignungsnachweise vollständig.“
4. 11:45 Uhr. Alle 14 Angebote sind verlesen. Das Protokoll wird elektronisch erstellt, von beiden Sachbearbeitern signiert und im System abgelegt. Anwesende Bieter erhalten auf Wunsch eine Kopie.
5. Nachgang. In den folgenden Wochen erfolgt die formelle Prüfung der Eignung, die Angemessenheitsprüfung der Preise und die Wertung anhand der Zuschlagskriterien. Sechs Wochen später erhält der wirtschaftlich günstigste Bieter den Zuschlag.

Für Unternehmen im Bau ist die Anwesenheit beim Submissionstermin eine wertvolle Marktbeobachtung: Man erfährt sofort, wer die Mitbewerber waren und in welcher Preisspanne sich der Auftrag bewegt, Informationen, die bei VgV-Verfahren so transparent nicht zur Verfügung stehen.

Auch ein scheinbar trivialer Verfahrensschritt wie die Submission birgt Stolperfallen, sowohl für Vergabestellen als auch für Bieter. Die häufigsten Fehler:

• Verspätet eingegangene Angebote. Maßgeblich ist der Eingang bei der Vergabestelle, nicht der Versand durch den Bieter. Postlaufzeiten, Plattform-Latenz oder Last-Minute-Uploads führen jährlich zu hunderten ausgeschlossenen Angeboten. Selbst eine Sekunde zu spät reicht für den zwingenden Ausschluss.
• Falsche oder fehlende Verschlossenheit. Bei Papierangeboten muss der Umschlag bis zur Submission verschlossen und mit Submissionsstempel versehen sein. Wird ein Angebot vorzeitig geöffnet, etwa durch einen Mitarbeiter im Posteingang, , kann es zu einem Rüge-Verfahren und sogar zur Aufhebung kommen.
• Submission ohne Vier-Augen-Prinzip. Wenn der einzige anwesende Sachbearbeiter krankheitsbedingt allein die Angebote öffnet, ist die Submission formell fehlerhaft. Spätere Klagen können zur Wiederholung der Submission führen.
• Unvollständige Niederschrift. Fehlen im Protokoll Bieternamen, Endbeträge oder Eingangszeitpunkte, ist das Verfahren angreifbar. Auch handschriftliche Nachträge ohne klare Datierung sind problematisch.
• Nachreichen vergessener Unterlagen. Manche Bieter glauben, fehlende Eignungsnachweise oder Preisblätter nach der Submission noch einreichen zu können. Das geht nur im Rahmen einer formellen Nachforderung durch die Vergabestelle, ungefragte Nachsendungen werden ignoriert.
• Unterschiedliche Endbeträge im Hauptangebot. Wenn die Summe im Angebotsschreiben nicht mit der Summe im Leistungsverzeichnis übereinstimmt, gilt nach VOB/A im Zweifel die Summe des Leistungsverzeichnisses. Das kann erhebliche wirtschaftliche Folgen haben und ist beim Submissionstermin nicht mehr korrigierbar.

Wer regelmäßig an öffentlichen Vergaben teilnimmt, sollte den Submissionstermin als kritischen Meilenstein im Bid-Management-Prozess behandeln. Sechs Empfehlungen aus der Praxis:

• 48-Stunden-Puffer einplanen. Reichen Sie Angebote spätestens zwei Werktage vor dem Submissionstermin ein. So bleibt Zeit für technische Probleme, fehlende Unterschriften oder kurzfristige Korrekturen. Plattform-Support ist freitags nachmittags oft nicht mehr erreichbar.
• Eingangszeitpunkt dokumentieren. Speichern Sie nach der elektronischen Angebotsabgabe sofort die Eingangsbestätigung mit Zeitstempel als PDF. Falls später Streit über die Fristwahrung entsteht, ist dies Ihr wichtigster Nachweis.
• Anwesenheit beim Bau-Submissionstermin. Bei VOB-Verfahren lohnt sich in der Regel die Teilnahme am Submissionstermin, sei es persönlich oder über einen Vertreter. Sie erfahren sofort die Wettbewerbslage und können die eigene Marktposition bewerten.
• Hauptbeträge mehrfach prüfen. Bevor das Angebot abgesandt wird, sollten Endbeträge im Angebotsschreiben, im Preisblatt und im Leistungsverzeichnis abgeglichen werden. Eine simple Übertragungs-Differenz kostet im Zweifel den Auftrag.
• Submissionsprotokoll aktiv anfordern. Bei VOB-Verfahren haben Sie das Recht, das Protokoll zu erhalten. Nutzen Sie es: Die Preise der Konkurrenz sind wertvolle Marktinformation für zukünftige Kalkulationen.
• Submissionstermine zentral monitoren. Bei mehreren parallelen Vergaben gehen Termine schnell durcheinander. Mit einem zentralen Tool wie Patterno Hit lassen sich Submissionstermine, Angebotsfristen und Bindefristen aller laufenden Verfahren in einer Übersicht überwachen, inklusive automatischer Erinnerungen drei und sieben Tage vor Fristablauf.