Offenes Verfahren

Das offene Verfahren ist die transparenteste und am weitesten verbreitete Form der öffentlichen Auftragsvergabe oberhalb der EU-Schwellenwerte. Es ist in § 15 VgV für Liefer- und Dienstleistungsaufträge und in § 3a EU VOB/A für Bauleistungen geregelt und stellt nach § 119 Abs. 2 GWB neben dem nichtoffenen Verfahren die regelmäßig zu wählende Verfahrensart dar. Andere Verfahrensarten, etwa das Verhandlungsverfahren, der wettbewerbliche Dialog oder die Innovationspartnerschaft, bedürfen einer ausdrücklichen Begründung.

Kennzeichen des offenen Verfahrens ist die unbegrenzte Anzahl potenzieller Bieter: Nach Veröffentlichung der Auftragsbekanntmachung auf TED und den nationalen Vergabeplattformen darf jedes interessierte Unternehmen direkt ein Angebot einreichen. Es gibt keinen vorgeschalteten Teilnahmewettbewerb, keine Vorauswahl und keine Verhandlungen. Eignungsprüfung, formale Prüfung und Wertung erfolgen erst nach Angebotsöffnung in einem einzigen Verfahrensschritt.

Kernmerkmale

• Einstufigkeit: Anders als das nichtoffene Verfahren oder das Verhandlungsverfahren mit Teilnahmewettbewerb läuft das offene Verfahren in nur einer Phase ab. Bekanntmachung, Angebotsabgabe, Wertung und Zuschlag bilden eine durchgehende Verfahrenslinie.
• Offener Bieterkreis: Jedes Unternehmen, das die Eignungsanforderungen erfüllt, darf ein Angebot abgeben. Eine Beschränkung der Bieterzahl ist nicht zulässig.
• Verhandlungsverbot: Nach Angebotsabgabe sind Verhandlungen über Preis, Leistung oder Vertragsbedingungen ausgeschlossen. Zulässig sind nur formale Aufklärungsgespräche zur Klarstellung unklarer Angebotsinhalte.
• Strenger Formalismus: Form, Inhalt und Fristen der Angebote sind streng geregelt; Abweichungen führen regelmäßig zum Ausschluss.
• Elektronische Abwicklung: Seit dem 18. Oktober 2018 ist die E-Vergabe für offene Verfahren oberhalb der Schwellen verpflichtend (§ 9 VgV).

Abgrenzung zur Öffentlichen Ausschreibung

Wichtig ist die Abgrenzung zur sogenannten Öffentlichen Ausschreibung nach UVgO bzw. VOB/A-Abschnitt 1: Sie ist das funktionale Pendant des offenen Verfahrens unterhalb der EU-Schwellenwerte. Verfahrensstruktur und Grundprinzipien sind ähnlich, die Fristen jedoch kürzer und der Rechtsschutz unterscheidet sich erheblich, im Unterschwellenbereich ist die Vergabekammer nicht zuständig.

Typischer Anwendungsbereich

Das offene Verfahren wird eingesetzt, wenn der Auftragsgegenstand klar beschrieben werden kann und keine besonderen Komplexitäts- oder Vertraulichkeitsanforderungen bestehen. Klassische Beispiele sind Rahmenverträge für IT-Dienstleistungen, Cateringausschreibungen, Reinigungsverträge, Druckdienstleistungen, Postdienstleistungen sowie viele Bauaufträge nach VOB/A-EU. Für Bieter ist es das am leichtesten zugängliche Verfahren, wer die Eignungsanforderungen erfüllt, kann ohne vorherige Hürde mitbieten.

Das offene Verfahren ist europarechtlich determiniert und national in zwei zentralen Vorschriften ausgestaltet.

Europarechtliche Grundlage. Die EU-Vergaberichtlinie 2014/24/EU bezeichnet das offene Verfahren in Artikel 27 als eine der beiden Regelverfahrensarten neben dem nichtoffenen Verfahren. Die Richtlinie schreibt Mindestfristen vor und legt fest, dass jedes Unternehmen ohne Vorauswahl ein Angebot abgeben darf. Die Mitgliedstaaten dürfen strengere, aber keine laxeren Regelungen treffen.

Nationale Grundlage: GWB. Auf der Gesetzesebene verankert § 119 Abs. 2 GWB den Vorrang von offenem und nichtoffenem Verfahren. Beide Verfahrensarten stehen dem öffentlichen Auftraggeber nach freier Wahl zur Verfügung, andere Verfahrensarten wie das Verhandlungsverfahren oder der wettbewerbliche Dialog nur unter den engeren Voraussetzungen der §§ 14 ff. VgV. Diese Wahlfreiheit zwischen offenem und nichtoffenem Verfahren ist eine Besonderheit des deutschen Rechts; in vielen anderen EU-Staaten gilt das offene Verfahren als unbeschränkter Regelfall.

Verfahrensregeln in der VgV. § 15 VgV konkretisiert das offene Verfahren für Liefer- und Dienstleistungsaufträge. Geregelt sind insbesondere:

• die Mindestangebotsfrist von 35 Tagen ab Absendung der Auftragsbekanntmachung an das Amt für Veröffentlichungen der EU,
• die Verkürzungsmöglichkeiten auf 30 Tage bei elektronischer Angebotsübermittlung, auf 15 Tage bei vorheriger Vorabinformation (mit zusätzlichen Voraussetzungen) sowie weitere Reduktionen in dringlichen Fällen,
• die Pflicht zur einheitlichen und gleichzeitigen Bereitstellung der Vergabeunterlagen an alle Interessenten ab Veröffentlichung der Bekanntmachung,
• die Behandlung von Bieterfragen nach § 12a VgV, Antworten sind anonymisiert allen Interessenten zugänglich zu machen.

Verfahrensregeln in der VOB/A-EU. § 3a EU Abs. 1 VOB/A regelt das offene Verfahren für Bauleistungen oberhalb der Schwellen weitgehend parallel zur VgV. Die Fristen sind identisch (35 Tage Standard, Verkürzungen analog).

Eignung und Wertung. Nach § 122 GWB sind die Eignungskriterien (Fachkunde, Leistungsfähigkeit, Zuverlässigkeit) im Voraus in der Bekanntmachung zu benennen. Die Eignungsprüfung erfolgt im offenen Verfahren parallel zur Angebotsprüfung, häufig im sogenannten umgekehrten Verfahren nach § 42 Abs. 3 VgV, bei dem zunächst die Angebote wirtschaftlich gewertet und erst anschließend die Eignung des Bestbieters geprüft wird.

Rechtsschutz. Bei Verstößen gegen die Vorschriften des offenen Verfahrens steht Bietern der Weg zur Vergabekammer offen. Voraussetzung ist regelmäßig eine fristgerechte Rüge nach § 160 Abs. 3 GWB. Vor Zuschlagserteilung muss der Auftraggeber die unterlegenen Bieter nach § 134 GWB informieren und die 10-tägige Stillhaltefrist einhalten.

Eine Landeshauptstadt schreibt einen vierjährigen Rahmenvertrag für die IT-Wartung der städtischen Verwaltung mit einem geschätzten Volumen von 1,8 Mio. € europaweit aus. Da der geschätzte Auftragswert deutlich über dem EU-Schwellenwert für Dienstleistungen (216.000 € ab 1.1.2026) liegt, ist die VgV einschlägig.

Verfahrenswahl. Der Auftragsgegenstand, standardisierte IT-Wartung mit klar beschreibbaren Service-Levels, ist nicht komplex und erfordert keine Verhandlungen. Die Vergabestelle entscheidet sich deshalb für das offene Verfahren nach § 15 VgV; eine Begründung anderer Verfahrensarten erübrigt sich.

Ablauf:

1. Vorbereitung. Die Vergabestelle erstellt die Vergabeunterlagen: Leistungsbeschreibung mit SLA-Vorgaben, Eignungskriterien (Referenzen, Mindestumsatz, Fachpersonal), Zuschlagskriterien (60 % Preis, 40 % Qualität) und Vertragsentwurf.
2. Bekanntmachung. Veröffentlichung der Auftragsbekanntmachung im eForms-Format über die Landes-Vergabeplattform auf TED. Die Angebotsfrist wird auf 35 Tage gesetzt; die Vergabeunterlagen sind ab Veröffentlichung unentgeltlich abrufbar.
3. Bieterfragen. Innerhalb der Frist stellen mehrere Bieter Bieterfragen über die Plattform. Die Antworten werden anonymisiert allen Interessenten zugänglich gemacht.
4. Angebotsabgabe. 14 Unternehmen reichen fristgerecht elektronisch signierte Angebote ein.
5. Öffnung und Wertung. Nach der Angebotsöffnung werden die Angebote in vier Stufen geprüft: formale Prüfung, Eignung, Angemessenheit und wirtschaftliche Wertung anhand der Zuschlagskriterien.
6. Information und Zuschlag. Vor Zuschlagserteilung erfolgt die Information der unterlegenen Bieter nach § 134 GWB mit zehntägiger Stillhaltefrist. Nach Ablauf wird der Zuschlag dem wirtschaftlichsten Angebot erteilt.

Ein mittelständisches IT-Systemhaus, das Patterno-HIT zur Marktbeobachtung einsetzt, erhält die Bekanntmachung am Tag der Veröffentlichung in seinem täglichen Briefing. Das KI-gestützte Suchprofil filtert genau solche Rahmenverträge im Bereich it-digitalisierung heraus, ohne dass das Sales-Team manuell TED oder Landesplattformen durchsuchen muss.

Obwohl das offene Verfahren als das einfachste Vergabeverfahren gilt, scheitern sowohl Vergabestellen als auch Bieter regelmäßig an typischen Fallstricken:

• Verkürzung des Bieterkreises über Eignungskriterien. Eignungskriterien sind nur zulässig, wenn sie in angemessenem Verhältnis zum Auftragsgegenstand stehen (§ 122 GWB). Überzogene Umsatzanforderungen, willkürliche Referenzschwellen oder pauschale Zertifizierungspflichten werden im Nachprüfungsverfahren regelmäßig kassiert.
• Nachträgliche Änderungen der Vergabeunterlagen. Wesentliche Änderungen nach Veröffentlichung verletzen den Gleichbehandlungsgrundsatz und das Transparenzgebot. Korrekturen sind nur über offizielle Berichtigungsbekanntmachungen zulässig und können zur Fristverlängerung führen.
• Verstoß gegen das Verhandlungsverbot. Im offenen Verfahren sind echte Verhandlungen über Preis oder Leistung ausgeschlossen. Zulässig sind nur Aufklärungsgespräche zu unklaren Angebotsinhalten. Wer dennoch nachverhandelt, riskiert die Aufhebung des Zuschlags.
• Falsche Behandlung von Nebenangeboten. Nebenangebote sind nur zulässig, wenn sie in der Bekanntmachung ausdrücklich zugelassen wurden. Werden sie ohne Zulassung gewertet, ist das Verfahren angreifbar.
• Fristverletzungen. Die 35-Tage-Mindestfrist beginnt mit Absendung der Bekanntmachung an die EU, nicht mit deren Veröffentlichung. Wer hier knapp kalkuliert, riskiert eine zu kurze Angebotsfrist und damit die Verfahrensaufhebung.
• Vorschnelle Wahl eines anderen Verfahrens. Verhandlungsverfahren oder wettbewerblicher Dialog werden manchmal aus Bequemlichkeit gewählt, obwohl ihre Voraussetzungen nicht vorliegen. § 14 VgV ist eng auszulegen, im Zweifel ist das offene Verfahren das sichere Verfahren.
• Unterschätzte Bewerberzahl. Im offenen Verfahren können bei attraktiven Aufträgen 20, 30 oder mehr Angebote eingehen. Wer die Wertungsressourcen nicht ausreichend plant, gerät unter Zeitdruck und macht formale Fehler.

Für Vergabestellen und Bieter haben sich folgende Strategien bewährt, um offene Verfahren effizient und rechtssicher zu führen bzw. erfolgreich daran teilzunehmen:

• Klare Leistungsbeschreibung. Da im offenen Verfahren nicht verhandelt werden darf, ist eine eindeutige, vollständige Leistungsbeschreibung der wichtigste Erfolgsfaktor. Unklare Anforderungen erzeugen viele Bieterfragen, hohe Bandbreite bei den Angeboten und Auseinandersetzungen in der Wertung.
• Eignungskriterien angemessen wählen. Mindestumsatz, Referenzen und Fachpersonal sollten zum Auftragsgegenstand passen. Faustregel: Mindestumsatz nicht höher als das Doppelte des geschätzten Jahresauftragswerts, Referenzen aus den letzten drei (bei Bauaufträgen fünf) Jahren.
• Umgekehrtes Verfahren nutzen. § 42 Abs. 3 VgV erlaubt es, zunächst die Angebote wirtschaftlich zu werten und erst dann die Eignung des Bestbieters zu prüfen. Bei vielen Bietern spart das erheblichen Wertungsaufwand.
• Bekanntmachung sauber strukturieren. Eine klare Auftragsbekanntmachung mit eindeutigem CPV-Code, präziser Leistungsbeschreibung und nachvollziehbaren Zuschlagskriterien zieht qualifizierte Bieter an und reduziert Rückfragen.
• Verfahrensplan und Reserven. Vergabestellen sollten den Wertungsaufwand realistisch einplanen und Pufferzeiten für Rückfragen, Aufklärung und Nachforderung einkalkulieren. Eine zu enge Terminplanung erzeugt Druck und Fehler.
• Frühzeitige Marktbeobachtung für Bieter. Wer offene Verfahren erst bei TED-Veröffentlichung entdeckt, hat 35 Tage Zeit, inklusive interner Freigaben, Kalkulation und Angebotserstellung oft zu wenig. Patterno-HIT aggregiert über 180 Vergabeplattformen und filtert KI-gestützt genau die Verfahren heraus, die zum eigenen Geschäftsprofil passen.
• Vorabinformation strategisch nutzen. Vergabestellen, die jährliche Vorabinformationen veröffentlichen, können die Angebotsfrist auf 15 Tage verkürzen und gewinnen Planungssicherheit. Für Bieter sind diese Vorabinformationen ein wichtiges Frühwarnsystem.
• Dokumentation im Vergabevermerk. Alle wesentlichen Entscheidungen, Wahl der Verfahrensart, Festlegung der Kriterien, Wertungsschritte, sind im Vergabevermerk zu dokumentieren. Im Streitfall ist das die zentrale Verteidigungslinie.